发布时间：2023-06-09
刊载于《新理财（湖南财政）》第2期
作者简介
邓筠，男，湖南师范大学财务处，管理学硕士；研究方向：高校财务管理。
刘旭日，男，湖南省教育厅财务建设处，三级调研员；研究方向：教育财务管理。
李义贝，男，湖南省教育科学研究院，高级会计师；研究方向：行政事业单位财务管理。
文献出处
邓筠，刘旭日，李义贝.预算管理一体化背景下湖南省地方高校预算管理问题探讨［J］.新理财•湖南财政，2023（2）：38-43.
预算管理一体化背景下湖南省地方高校预算管理问题探讨
邓筠1 刘旭日2 李义贝3
摘要
在财政预算管理一体化不断推进的背景下，湖南省地方高校预算管理在满足单位自身管理需求的同时，也需要更好地适应省内预算管理的相关制度和文件。省内地方高校预算管理一直存在着预算资金混用、标准化建设缓慢、约束制度不完善等问题，不利于地方高校深入贯彻预算管理制度的改革要求。本文在分析了湖南省预算管理一体化建设情况、实现意义以及对省内地方高校预算管理影响的基础上，进而提出了完善地方高校预算管理的相关建议，旨在提高省内地方高校预算管理水平，推动地方高校财务管理发展。
关键词
财政预算管理一体化；高校财务；预算管理
一、湖南省预算管理一体化的建设
（一）湖南省预算管理一体化的建设情况
根据财政部部署，湖南省于2021年5月上线预算管理一体化系统，2021年底完成全省推广和平稳过渡，这是省财政完善财政基础工作，推进预算改革的重要举措。本文结合原使用的财政管理平台与新的预算管理一体化系统，对湖南省预算管理一体化的建设进行了分析。
预算管理一体化系统包括基础信息管理、项目库信息管理、预算调整和调剂、预算执行和总会计核算5个业务模块，将预算单位财务核算直接纳入系统或者将核算数据对接系统，实现了以预算编制为基础，形成“预算——核算——决算——预算”的完全闭环。
（二）湖南省预算管理一体化新特征
1.全口径预算
湖南省预算管理一体化将单位资金新增纳入部门和单位预算，与财政拨款和财政专户管理资金一并实行统编、统管、统筹，同时增强对单位资金收支执行情况的监督和约束。通过全口径预算，财政将所有政府性收入和支出都纳入预算管理，切实做到预算应编尽编，不断提高预算编制的完整性，加快推进统一预算分配权。
2.标准化建设
湖南省预算管理一体化要求支出测算标准化，即将预算事项合理分类，并通过支出标准名称、计量单位、计量方式、支出标准值等来编制预算，具体而言，就是
在预算编制时，人员支出预算和日常公用运转预算按定额标准进行测算，实现了同类支出标准的统一，同类单位支出范围的统一。
3.全面绩效管理
湖南省预算管理一体化要求绩效管理细化到项目，每个项目必须包含项目绩效目标与项目绩效指标。同时，预算管理一体化系统预设三级共性项目指标作为参考，并分行业类别和资金用途进行分类推荐。在系统流程中，必须先录入项目的绩效目标和绩效指标，才能下达项目资金，真正实现了绩效管理的事前管理，有利于推动绩效管理全过程覆盖。
4.预算动态监管
湖南省预算管理一体化系统通过科学设置动态监控预警规则，动态监控预算单位资金支付信息，对违规资金及时预警，并要求预算单位予以纠正，强化了事中监管；同时通过预算的有效性、及时性和合规性等进行监控分析，实时监督，及时对绩效水平较低的单位提出预警，以提高预算执行效率和资金使用效益。
二、湖南省地方高校预算管理现状和问题
（一）湖南省地方高校预算管理现状
湖南省地方高校预算管理一般采取“统一领导、集中管理、一级核算”的财务预算模式，通过统筹安排，以确保收支平衡。“统一领导”是指学校党委会作为预算管理工作的最高决策机构，管理学校整个预算的制定和审核；“集中管理”是指财务处负责预算管理的具体执行；“一级核算”是指学校作为一个一级预算单位，不再进行二级核算，财务部门统一负责收入和资金结算等工作。湖南省地方高校预算编制流程基本都是通过校内“两上两下”，汇总和整理后再在预算管理一体化系统申报。
（二）湖南省地方高校预算管理存在的问题
湖南省预算管理一体化的不断推进，也逐步暴露出地方高校原有的预算管理模式存在的一些问题。
1、地方高校内部存在资金统筹调度
为满足地方高校建设发展的要求，地方高校努力增加对教学资源的投入，以改善办学条件和提升办学质量。但学校自有资金无法满足可持续发展的资金需求，于是部分学校举债解决资金短缺问题，同时通过统筹借用校内专项资金、科研经费等具有特定用途的资金来支付地方高校基本建设或运行经费。但根据预算管理一体化全口径预算的要求，单位自有资金被纳入监管，严格要求资金专款专用，不得挪用挤占，地方高校不能再靠借用专项资金来维持资金流，还需逐步消化原有的内部隐性债务。
2、预算标准化体系建设缓慢
预算标准化体系建设主要体现在预算编制基础规范上，提高标准化建设水平有助于提高预算编制的准确性与科学性。
一是原基本支出，即《预算管理一体化技术规范》（以下简称“规范”）中的人员类支出和运行类项目中的公用经费项目支出，如学生培养费、实习实践费等。人员类支出可以根据学历、职级、工作年限等因素实现标准化测算，学生培养费可以根据学生性质、专业设置、学生年级等进行区分测算，但标准是否科学，是否需根据学年变动滚动调整，目前尚无较权威和统一的测算方案。
二是原项目支出，即《规范》中的其他运行类项目支出和特定目标类项目支出。项目支出因为各项目的特殊性，大部分地方高校都是通过一事一议的方式，项目额度的确定受个性化因素的影响较大，缺乏科学有效的标准，严谨性较低。
3、预算约束制度不完善
预算约束制度不完善，主要体现在预算的编制、执行以及调剂上。
一是预算编制缺乏项目退出机制。部分项目立项后未能如期实施或项目实施完成后，没有相应终止项目而是无限顺延至下一年度，由专项资金预算转化为部门的“预算基数”。二是预算执行上缺乏有效的绩效考核机制。部分项目绩效目标设置简单，项目的绩效考核结果也未能与资金安排挂钩，导致资金存在使用效率绩效偏低的问题；三是预算调剂上把关不严。项目虽然年初做了明细预算，但出于实际执行报销或者加快资金执行进度的考虑，预算可能在年中执行时或年底进行预算调剂，造成预算执行偏差。
4、预算执行的刚性不足
预算执行工作的刚性不足，主要体现在预算收支两方面。
一是预算收入方面，未完全做到应收尽收。随着地方高校财务管理水平的提高，乱收费和小金库现象虽已基本消除，但因为一线工作人员对财政业务不熟悉等原因，仍有个别项目未严格执行收支两条线，存在坐收坐支现象或上缴不及时的现象。
二是预算支出方面，尚未做到预算和核算相统一。财政项目从立项、公示到高校收到财政指标并确认下拨，这个过程需要数月甚至半年之久。项目资金流出如果从立项开始执行，则存在财政指标尚未到位需由项目负责人垫付资金的现象。项目若从财政指标到位再开始执行，则存在项目启动慢，预算资金执行率低的情况。为加快项目预算执行进度，高校大多采取由学校先行垫付资金，项目资金到账后再归垫资金的模式，造成财政预算项目支出和实际项目支出存在差异。
三、湖南省预算管理一体化对地方高校预算管理的影响
（一）预算管理一体化对地方高校管理的积极影响
1、有利于提高预算编制的精准性
自采用预算管理一体化系统以来，湖南省地方高校使用财政和非税返还资金都需要在预算管理一体化系统申报方可使用，单位自有资金使用也将通过预算管理一体化系统监管使用。地方高校不能随意调整预算支出经济科目类款项，基本禁止跨类调整。为保证资金使用的合理科学，这就使得地方高校对预算关注的侧重点从资金支付、支出决算转移到预算编制。
2、有利于提高预算资金风险管控
预算管理一体化系统根据项目的支出经济分类科目、支付金额和支付内容，设置不同层次预警制度，当项目开支范围与经济科目不符、支付金额过大和支付频率过高、支付内容存在违规消费时，系统都将提示预警从而确保支付的合理性。同时，湖南省财政也与审计部门实现了“财审联动”，通过预算管理一体化系统以及高校财务数据、工商、税务等进行大数据联动审计，对资金支付用途、收款单位等数据进行监控和分析，确保资金支付的合法性。
3、有利于提高预算项目绩效
预算管理一体化系统通过项目的绩效管理，实现了“项目申报——项目执行——项目评价”的全生命周期管理，有利于预算项目库开展项目论证申报和绩效评价，确保有限的资金投入到真正需要的项目。同时，通过分析绩效评价数据，真实反映项目执行质量，提高次年预算编制的准确性。
4、有利于推进财务信息化建设
预算管理一体化对地方高校的财务管理提出了更高要求，系统将预算与核算、资产与财务、业务与财务等数据有机结合，推动学校将与财务相关的系统进行整合，推动数据的关联和共享，如资产管理系统、合同管理系统、人事管理系统、科研管理系统、学生资助管理系统，尽可能保证预算管理一体化基础数据的真实和财务核算数据的一致。
（二）预算管理一体化下地方高校面临的困难
一是隐性债务问题。湖南省地方高校建设发展与资金不足的矛盾，使得高校近年来不断通过举债或者统筹借用校内专项资金、科研经费等具有特定用途的资金来支付地方高校建设发展所需资金，从而形成不断增加的外部欠款或者内部隐性债务。同时预算管理一体化又要求，单位自有资金被纳入监管，严格要求资金专款专用，不得挪用挤占，高校使用财政资金和非税资金都需要通过预算管理一体化系统申请支付，这就造成前期结余项目资金无法利用当年新编预算指标支付。
二是体制运行磨合不顺。预算管理一体化作为新上线推行的政策，正式实施尚不足两年，其在制度设计和软件开发上目前更注重于全省的共性化需求，出现了运行磨合不顺问题。如体制设计上，湖南省财政要求学费等纳入专户管理的非税收入必须先收后支，而高校大部分收入为每年8、9月份新学年学费收入，资金收支循环是以学年为基础，这就造成了高校上半年无钱可用的紧张局面；再比如软件设计上，系统在资金支付模块、人员信息模块、资产模块等模块收集了大量数据信息，同时需要人工对数据进行核实。而高校相对于其他机关事业单位存在规模大、体量大的问题，人工核对大量非关键数据信息，既无法保证工作质量，还导致预算管理工作重心的偏斜。
四、改进地方高校预算管理的建议
预算管理一体化建设给湖南省地方高校带来了新形势、新挑战，在地方高校资金有限的困境下，就如何顺应财政预算管理改革，提高地方高校预算管理水平，提出如下建议：
（一）统筹推进全口径预算管理
在“过紧日子”的新环境下，地方高校需切实改变以往高速扩张时的预算管理理念，而应坚持“以收定支、量入为出”，以地方高校能承担的财力为基础编制预算。地方高校财力紧张，更应该注重资金的使用效益，把好钢用在刀刃上，在“保民生、保工资、保运转”的基础上求发展。
一是建立结余资金清理再安排体系。高校项目实施生命周期监管后，对于超出项目周期的经费应收回高校资金池，再安排用于当年亟须的项目。通过把“零钱、死钱”化为“整钱、活钱”，来盘活用好结余资金以来缓和地方高校的财政压力，避免出现一方面财力不足资金出现缺口甚至断流，另一方面大量资金趴在账上没有形成支出的情况。
二是扩大高校资金预算自主权。除盘活往年结余资金以外，高校还需要积极统筹使用当年财力，以提高资金使用效率，在财力有限的前提下，既要保证“资金专款专用”，又不能以“打酱油的钱不能买醋”为理由导致资金闲置。针对目前地方高校资金在使用中存在财政指标下拨时间与立项时间间隔较长、财政指标经济科目单一等问题，需从政策层面上落实省委省政府有关扩大高校自主权的政策要求，在支出经济科目上放宽对高校的限制、在支付时间上允许高校先行垫付资金再后期归垫。
（二）加强预算项目库建设
继续完善实施预算项目库建设，将绩效管理落实到从预算编制到执行的全过程，形成“事前目标－事中监督－事后评价－结果应用”的预算项目库绩效评价体系。
一是建立预算项目库。预算项目库是根据学校整体事业发展需要，经过充分论证评审后，为科学合理安排专项资金而建立的项目储备。基本支出预算项目库要根据学校教师、学生及相应的基本支出标准设立，项目支出预算项目库应设置好项目建设周期、资金安排、绩效目标、项目可行性论证等，再由项目承担单位向归口管理部门申报项目。归口管理部门论证审核后，按轻重缓急进行排序并编制滚动规划。项目库的建立将预算编制由一个年终的专项工作转化为常年性工作，预算执行部门可以实时更新部门项目库。
二是建立项目生命周期监控约束制度。已入库项目，可以实施项目周期管理，动态入库，分年度安排专项资金；同时加强对项目资金使用绩效的考核，对于使用绩效低的，应有退出机制。财务部门应邀请审计等部门参与预算编制，通过对项目的往年绩效目标考核结果来安排新一轮的预算，完善与资金使用效果挂钩的激励约束机制。对于资金使用率低、资金使用效率低的项目逐步减少资金安排或者进行出库处理。
（三）完善预算标准化体系建设
2021年11月财政部印发的《会计改革与发展“十四五”规划纲要》提出“对财务数据和业务数据进行标准化处理，初步实现业财融合，同时业务创新发展和新技术创新迭代不断提出新的更高的业财融合需求”。
一是要建立标准化预算流程。各地方高校预算编制涉及学校的核心业务和发展方向，有部分数据是不宜公开的，但也有如财务软件设计、业务流程规划等共性问题。地方高校之间对于共性问题应积极交流经验、扩大合作，如同城市规模相仿的学校，在同一专业的学生培养上所需成本数据具有可比性。通过高校之间的交流合作，在预算软件设计、预算编制的方式方法和编列标准上可以逐渐形成一套科学、标准的流程和规范。
二是要建立标准化预算数据。标准化数据建设是一个自上而下的过程：首先，财政部门应根据文件要求、考虑财政力度的同时分行业制定相对合理可行的标准范围；其次，教育部门应根据行业特点和发展规划，并考虑学校办学层面、办学规模、财政保障力度，制定人员经费、公用经费开支比例和增长幅度、专项经费预算支出方向、支出范围、支出标准等，避免出现人员经费比例占预算总额比例过高、人员经费增长过快，无法保障高校内涵式建设发展的资金需求和质量等问题；最后，高校应根据可用财力并结合自身发展需求，在规定范围内选取适当的标准编制预算，做到收入与支出平衡，运转与发展并重。
三是要建立预算绩效评价体系。绩效评价既要考虑指标设定的标准化共性问题，让各单位能统一标准进行考核，如湖南省财政厅在预算管理一体化系统中预设了三级共性项目指标作为参考。同时，绩效评价也要考虑指标的个性问题，分行业类别和资金用途对绩效指标进行分类推荐，如对于高校，应该更注重社会效益指标而非经济效益指标，更注重长期时效指标而非短期时效目标。
（四）建立预算编制联动机制
一是加强业财融合。业财融合的关键点要能够从各项业务中找到与财务连接的关键地方，然后把财务的元素嵌入到这些业务环节，通过财务的专业支撑，促进业务风险的把控和效益的提升，从而优化资源配置。高校预算管理工作人员要到各院系及其他职能部门实地调研，深入了解各学院、各职能部门的业务、流程，才能更科学地编制预算。
二是加强部门联动。预算工作是学校年度工作的整体规划，编好年度预算并非预算管理部门一家工作，而需要多部门协调建立归口管理机制。如高校的人才引进、基建维修、教学业务等项目可以由人事部门、后勤管理部门、教务管理部门负责归口管理，一方面减少预算管理部门的工作量，能够更好的致力于预算编制的精细化，另一方面归口部门对于业务工作更为熟悉，申报的项目更加翔实完善。
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